问题——混合业态场所成为安全治理薄弱点 近年来，随着产业园区更新、城市商业综合体发展以及租赁经济活跃，“同一建筑内多主体经营、多业态叠加”的混合生产经营场所不断增多。此类场所常见于“厂中厂”、多业态商业体、仓储与加工混合区域等场景，具有产权关系复杂、承租链条较长、业态风险相互影响等特点。一旦发生火灾或生产安全事故，往往呈现蔓延快、处置难、影响面广等特征，且事故调查中容易出现责任边界不清、管理链条断裂等痛点，增加基层监管与应急处置难度。 原因——从“管企业”到“管空间”的治理缺口需要补齐 造成上述难题的关键，于传统监管更多以企业为对象，但在混合场所中，企业可能频繁更替、经营形态快速变化，而建筑空间本身相对固定，且安全风险往往由空间结构、疏散条件、消防设施、电气线路、作业方式等共同决定。多家单位共用一套通道、一套消防系统、一个地下空间或一个冷库区域时，任何一方的违规动火、违规堆放、私拉电线、堵塞通道，都可能把风险外溢到其他单位，形成“风险叠加、隐患扩散”。同时，业主、出租人、使用人之间权责边界不明，容易导致“有人使用、无人统筹”“各管一段、谁也不兜底”的责任真空。 影响——制度创新将推动治理从事后处置转向事前预防 针对混合业态监管痛点，南京市应急管理局、市消防救援局联合印发《南京市混合生产经营场所安全生产和消防安全管理办法（试行）》，提出以“建筑空间”为基本单元开展安全治理，明确适用范围为：同一建筑或区域内有两家及以上生产经营单位，或存在两种及以上业态的混合生产经营场所。该思路的核心在于把分散的主体风险、交织的业态风险和共享的空间风险，统一纳入空间维度下的整体评估与协同治理，通过前置识别与闭环整改，减少隐患“叠加放大”的概率，推动安全监管更具系统性和可操作性。 对策——确立统一管理人、强化四方责任、实施分级监管与刚性管控 一是以制度化方式设立“统一管理人”，补齐统筹责任。办法明确，多产权、多使用人的混合生产经营场所，应由业主、使用人共同确定或委托统一管理人，负责对建筑区域内安全生产和消防安全进行统一协调、指导和管理。此安排直指“责任主体虚化”问题，通过设立可追溯、可落实的统筹责任，推动跨主体协同、跨业态联动。 二是细化业主、出租人（转租人）、使用人、统一管理人“四方职责”，形成相互制约的责任链条。办法明确业主承担场所安全基础保障责任；出租人不得将场所出租给无合法资质或拒不整改重大隐患的单位；使用人应确保自身使用区域满足安全条件并落实日常管理；统一管理人承担统筹协调、组织检查、隐患督改等职责。通过把“谁拥有、谁出租、谁使用、谁统筹”分别落到具体义务上，有助于从源头减少推诿扯皮，提高隐患整改的执行力。 三是依托信息化平台实施“一幢一码”和“红橙黄蓝”四色分级，提升精准监管效能。办法提出数字化监管制度框架，推动对混合生产经营场所实行精细化管理，建立风险评估模型并按照风险等级确定检查频次，实现监管资源向高风险区域倾斜。与此同时，业主或统一管理人可通过系统录入隐患信息、反馈整改进度，监管部门在线核查、闭环管理，推动监管由“人海式巡查”向“数据驱动、精准执法”转变。 四是推动“业态安全相容性评估”前置化，把好准入与布局关。办法鼓励业主、出租人在出租前开展业态相容性评估，对存在严重风险冲突的组合提前预警、阻断引入，减少“先引入、后治理”的被动局面。这一机制有助于把风险控制在引入阶段，降低后续整改成本与管理摩擦。 五是对高风险场景和关键环节实施刚性管控，补齐薄弱环节。办法围绕事故易发点作出针对性规定：在“厂中厂”管理中，明确出租方应对承租单位安全生产进行统一协调管理并定期检查；在地下空间管理中，禁止设置生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所；在冷库管理中，对保温材料燃烧性能、电气线路敷设、安全疏散等提出明确要求；在电动自行车管理中，明确禁止在共用走道、楼梯间、安全出口等公共区域停放或充电；在动火作业上，强调严格审批与现场监护；燃气使用上，规范通风条件与报警装置配置等。通过“重点部位重点管、关键环节硬约束”，提高制度可执行性与治理穿透力。 前景——以空间治理带动城市安全治理能力现代化 从治理趋势看，混合业态是城市空间集约化、产业形态多元化的必然产物，监管思路也需要同步升级。南京此次探索以“空间单元”为抓手，将静态风险（建筑结构、设施设备、业态组合等）与动态风险（动火、装修、临时作业等）一体纳入管控，并以数字化手段提升风险识别、整改闭环与监管协同能力，有望为超大城市和大中城市破解类似难题提供可借鉴路径。随着办法于2026年5月1日起试行，后续若能统一管理人履责评价、风险模型迭代、跨部门数据共享以及社会共治机制诸上持续完善，或将继续推动安全治理从“被动应对”向“主动防控”、从“分段管理”向“系统治理”转型。
从"企业监管"到"空间治理"的转变，是对新型业态的积极应对。南京新规通过制度创新、数字赋能和精准管控，为复杂环境下的安全管理提供了可行方案。只有压实责任、前置风险管控、抓牢关键环节，才能在城市功能多元化的背景下筑牢安全防线。