问题——同一座城市的“两种命运”。 马尼拉，现代化金融区的高楼、商圈和交通干道构成国际大都会的外观，而不远处的高架桥下、铁路沿线、港口边缘乃至墓地周边，却散布着由铁皮、塑料布、废木板等搭建的临时居所。多位当地人士介绍，不少家庭以拾荒、零工和低端加工维持生计，居住空间狭小、排水与卫生条件薄弱，火灾、疾病与洪涝等风险叠加。贫民聚落并非孤立点位，而是一种与城市运行共生的结构性现象：它依附就业机会，却又被公共服务与住房保障排除在外。 原因——结构性失衡与治理缺口叠加。 其一，城乡发展落差驱动人口持续涌入。部分地区农业收益有限、自然灾害频发、土地权属与生产资料保障不足，促使失地或低收入人群向首都圈集中，在缺乏可负担住房供给的情况下形成“先就业、后安居”的无序聚集。 其二，就业质量与产业吸纳能力不足。以非正规就业为主的劳动市场难以提供稳定收入与社会保障，居民即便“有工作”，也难以跨越住房、教育与医疗等成本门槛，贫困在代际间延续。 其三，城市空间扩张与公共服务供给不匹配。人口密度上升与基础设施投入不足并存，排水、垃圾处理、消防通道、卫生设施等短板在高温高湿环境下被放大，导致安全与公共卫生问题易发多发。 其四，历史欠账与区域功能变迁带来的“边缘化”。一些老城区在城市重心转移后被工业、港口和物流设施包围，环境承载压力增加，居住品质与发展机会下降，形成“越落后越难改善”的路径依赖。 影响——贫困不仅是民生问题，也是发展约束。 首先，社会风险上升。拥挤居住与薄弱基础设施提高火灾、传染病和极端天气冲击下的脆弱性，突发事件往往造成“灾后返贫”甚至“长期致贫”。 其次，城市治理成本攀升。非正式居住与非正规就业交织，给治安、交通、环境、税基建设与公共服务覆盖带来挑战，治理若仅依靠清拆整治，容易陷入反复。 再次，发展动能受限。贫困人口难以获得稳定教育与技能提升机会，劳动生产率提升受阻，消费能力不足也削弱内需扩张空间，进而影响整体竞争力与区域排名。 同时，社会认同与公平感受被拉扯。繁华与贫困的强烈对比，容易放大社会分层与机会不均的心理落差，增加社会撕裂风险。 对策——以“人”的发展为核心推进包容性治理。 一是把稳定就业与增收置于优先位置。通过推动制造业、现代服务业与城市基础设施建设带动就业，完善职业培训与岗位对接，逐步提高非正规就业向正规就业转化比例，让劳动者拥有可预期的收入与保障。 二是加大可负担住房与基本公共服务供给。以公共租赁住房、社区改善与增量供给并举，优先补齐供水、排污、垃圾处理、消防通道、基础医疗与学龄儿童教育资源，降低因病因灾致贫风险。 三是推进以社区为单元的渐进式城市更新。避免“一拆了之”，通过原址改善、搬迁安置与就业配套同步推进，兼顾效率与公平，减少“搬得起、住不起、找不到工”的二次困境。 四是完善数据治理与社会协同机制。建立对低收入群体、非正式居住区的动态摸排与风险评估，推动政府、社会组织与企业形成合力，在灾害预警、卫生防疫、社区服务各上提高响应能力。 五是加强国际发展合作的经验交流。减贫、公共服务均等化、灾害治理等领域具有可交流空间，通过务实合作项目与能力建设，提升政策工具箱的可用性与可复制性。 前景——走向“包容性增长”是破题关键。 从亚洲城市化经验看，缩小裂痕并非一朝一夕，但方向清晰：当经济增长能够更多转化为普通家庭的收入增长，当教育、医疗、住房等基本保障覆盖更广人群，城市的活力才会从少数地标扩展到更多社区。对马尼拉而言，未来一段时间，如何在保持投资吸引力的同时，提高公共服务供给效率与公平性，将成为检验治理能力的重要标尺。若改革能够持续推进，城市有望逐步摆脱“高楼更高、棚屋更挤”的悖论，向更具韧性与包容性的现代化迈进。
当马尼拉CBD的霓虹照亮"冒烟山"遗址上的新住宅时，这座城市仍在寻找破解二元对立的密码。全球南方国家的城市化进程证明，经济增长未必自动消弭贫困，但制度创新与国际合作能重塑发展轨迹。正如联合国人居署报告所言："城市的伟大不在于它的高度，而在于它托起底层民众的速度。"